논단

사회복지 시설의 정부보조금 개선방안

김 범 수

* 강남대학 사회사업학과 졸업, 일본 동지사대학 대학원 석사, 동 대학원 박사과정 수료( 사회복

지 전공 )

현재 피어선대학 사회복지학과 교수, 주요논문 및 저서로는 ｢ 사회복지와 볼런티어 ｣( 공저 ),

｢ 자원봉사자의 의식구조에 관한 조사연구 ｣, ｢노인복지 연구 ｣( 공저 ), ｢ 사회복지시설론 ｣(

공저 )외 다수

	< 목 차 >
Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 선진제국의 보조금 제도 1. 영국과 미국의 보조금제도 2. 일본의 사회복지시설 보조금제도 Ⅲ. 우리나라 사회복지시설의 정부보조금 1. 보조금과 부담금 2. 사회복지시설의 재정 3. 사회복지시설 보조금제도의 문제점 Ⅳ. 결론

Ⅰ. 서 론

모든 생명체는 공기로부터 산소를 받아들이고 외부세계로부터 먹을 것을 취한다. 마찬가지로 사회조직체도 다른 사회기관 집단 또는 환경으로부터 새로운 에너지를 공급받아야 한다. 왜냐하면 어떠한 사회조직체든 독자적으로 충족하고 살아갈 수 없기 때문이다. Miringoff는 이러한 에너지의 자원을 사람( 전문요원, 자원봉사자, 클라이언트 )과 자금( 수수료, 보조금, 차용금 ), 물자( 보급품, 기구, 시설 )로 구분하였다.

성규탁, ｢ 사회복지행정론 ｣, ( 서울 : 법문사, 1988 ), pp. 60～63

사회복지시설도 외부로부터 이러한 에너지의 공급이 없이는 잠시도 지탱하기 어렵다. 본고는 사회복지시설에 공급되고 있는 자금의 에너지 중에서 정부보조금에 관한 사항을 분석해 보고자 시도되었다. 6.25전쟁 이후 50년대와 60년대만 해도 당시는 외원기관으로부터 원조금을 받아 유지해 나갈 수 있었으며 정부보조금에 의지하는 사회복지시설은 불과 소수에 지나지 않았다. 그러나 70년대에 들어오면서 외원기관의 철수와 함께 정부보조금에 의지하는 사회복지시설은 점차적으로 증가하였다.

그동안 우리나라는 경제성장과 함께 많은 분야에 괄목할만한 발전을 가져왔다. 그러나 사회복지분야 그중에서도 사회복지시설분야는 열등처우의 원칙에서 헤어나지 못하고 있는 것이 현실이다. 타 분야의 발전속도에 비추어 볼 때 사회복지시설분야는 발전속도가 너무 늦어 그 격차는 점차 넓어지고 있는 실정이기 때문이다.

이러한 현상을 놓고 일부 식자들은 복지국가에 역행( upside down welfare state )하는 현상이라고 주장하고 있다. 이러한 국가는 도움이 가장 필요한 사람들에게는 실제로 가장 적은 혜택을 주고, 반대로 도움이 필요하지 않은 사람들에게 가장 많은 혜택을 주고 있다. 예컨대 상류층에게는 소득세 감면, 기업 또는 산업보조금, 차관, 각종 금융혜택 등을 주고 있으나, 빈민층에게는 부양자녀 가정의 원조, 식량배급, 생활보호대상자들을 위한 취로사업 등이 고작이다.

나석권, ｢ 복지행정론 ｣, ( 서울 : 창지사 , 1990 ), pp.186.

경제는 분명 성장했음에도 불구하고 현재 우리나라는 가진자와 못가진자와의 갈등과 소득의 불평등, 그리고 나날이 증가하고 있는 범죄문제로 심한 몸살을 앓고 있다. 우리나라의 사회복지분야도 50년대나 60년대에 비하면 많이 개선된 편이나 타분야의 발전속도에 비하면 오히려 복지국가에 역행하고 있지 않나 하는 느낌이 든다. 물론 우리나라의 특수한 지역적인 여건을 간과하는 것은 아니다.

우리나라의 사회복지시설 분야가 특히 낙후되어 있다고 하는 사실은 보건사회연구원에서 조사 발표된 “ 사회복지시설의 효율적인 관리방안에 관한 연구( 1987 ) ”와 한국사회복지협의회에서 조사된 “ 사회복지시설, 기관, 단체 및 종사자실태연구보고서( 1986 ) ”와 “ 사회복지시설 재무구조 조사연구보고서 및 시설종사자퇴직금제도 조사연구보고서( 1987 ) ”를 살펴보아도 알 수 있다.

한국보건사회연구원, ｢ 사회복지시설의 효율적인 관리방안에 관한 연구 ｣, 1987

이정호외, ｢ 사회복지시설 기관 단체 및 종사자 실태조사연구 보고서 ｣, 한국사회복지협의회,

1986.

최경석, ｢ 사회복지시설재무구조 조사연구보고서 ｣, 한국사회복지협의회, 1987.

김성이, ｢ 사회복지시설종사자 퇴직금제도 조사연구보고서 ｣, 한국사회복지협의회, 1987.

우리나라 사회복지시설 분야의 정부보조금은 왜 권리로서 주장하지 못하고 시혜주의에서 탈피하지 못하는가? 또한 사회복지시설에 지원되고 있는 정부보조금제도의 문제점은 무엇인가? 본고는 바로 이러한 문제의 제기와 함께 선진제국의 보조금 제도중 특히 일본을 중심으로 한 사회복지시설의 보조금 제도를 살펴본 후에 우리나라 사회복지시설의 정부보조금 개선방안을 제시하려고 한다. 우리나라에서 정부보조금이란 국고와 지방비를 말한다. 이론적인 배경외에 일본이나 우리나라의 사회복지시설 보조금에 관한 사항은 아동복지 시설을 중심으로 살펴보았다.

Ⅱ. 선진제국의 보조금제도

1. 영국과 미국의 보조금제도

일반적으로 영국과 미국에서는 보조금이라 할 때 Subsidy, Transfer라는 용어를 사용하여 왔으나 최근에는 Grant라는 용어를 많이 사용하고 있다. Subsidy라고 하는 용어는 차별을 의미하는 용어라 점차적으로 사용치 않는다고 하는 일설도 있다.

로자로만(Roger A. Lohmann)은 보조금(Grant)이란 사회복지서비스의 구체적인 목적을 위해서 이루어지는 것을 말하며 자금의 일방적인 이전을 의미한다. 또한 이러한 보조금은 사회복지서비스의 재정에 주요한 자원이라고 하였다.

Roger A. Lohman, "Breaking Even", 신섭중, 부성래 공역, ｢사회복지기관의 재무관리｣ (서울:대학출판사, 1989), p. 91.

또한 보조금이란 그 배분이 정규적이고 계속적이어서 신뢰할 수 있어야 하며 공적부조 프로그램을 변경하던지 아니면 없애지 않을까 하는데 대한 별다른 걱정 없이 사업을 운용해 나갈 수 있어야 한다고 하였다.

상게서, p. 95.

Roger A. Lohmann의 저서 ｢ 사회복지기관의 재무관리 ｣ 에서 역자 신섭중, 부성래는 Grant라는 용어를 원문 그대로 그랜트라고 번역한 것을 참고해 보면 우리나라에서 사용하고 있는 보조금이라고 하는 용어도 별로 적당한 용어 같지는 않다.

영국의 경우 사회복지서비스(Personal Social Service)의 기반이 확립하게 된것은 시범보고서(Seebohm Report, 1968)의 권고에 의해 ｢ 지방자치단체 사회복지서비스법, 1970 ｣ 이 제정된 이후라 할 수 있다. 당시까지만 해도 중앙 정부로부터 지방자치단체에 보조되는 사회복지서비스의 예산비율은 10～12%에 불과하였지만 1972년부터는 60%로 향상 지원되었다.

사회복지 서비스의 재원은 주로 보조금(grants), 지방세(rates), 요금(charges)으로부터 성립되지만 중앙 정부로부터의 재원이 특히 중요한 재원이 되고 있다. 1966년에는 지방세원조교부금(Rate Support Grant, RGS)제도가 도입되었으며 1981년도에 포괄적인 보조금 제도(Block Grant)로 개편되었다. 70년대 후반부터 시작된 RSG 조치는 지방지출을 간접적으로 통제하게 되었다. 이 통제제도는 지방세의 초과 지출을 통제하는 제도로서 레이트 캪핑(Rate Capping)제도를 - 말한다. Rate Capping이란 지방자치단체에서 초과과세를 금지하는 제도로써 지방세법에서 전녀도와 비교해 20% 초과 징수시에는 벌금(penalty)를 매겨 85, 86년도에는 4지역의 지방자치 단체에서 처벌대상이 된적이 있다. 따라서 레이트 캪핑제도 때문에 예산이 삭감될 경우 복지분야도 동시에 예산이 삭감되어 많은 애로를 겪고 있다.

산본륭, “복지보조금の 일․영․미 비교”, ｢ 복지개혁 と 복지보조금 ｣, (경도“ミ示ルウア房, 1989), p. 171～172.

2. 일본 사회복지시설의 보조금제도

1) 조치비(措置費)의 정의

일본은 1945년 제2차 세계대전이후 경제적으로 많은 어려움을 겪게 되자 당시 점령군 정부가 민간사회복지시설의 공적인 자금공급을 제도적으로 지원하기 위하여 조치위탁제도를 실시하였다. 당시 민간사회복지사업 분야가 재정적으로 위기에 직면하자 민간의 사회복지사업 분야가 재정적으로 위기에 직면하자 민간의 사회복지사업을 정부가 구입한다는 의미로 “민간복지사업 구입이론” 하에 조치비 제도가 더욱 활성화되었다. 때문에 민간사회복지사업 분야에 조치비가 차지하는 비중은 크게 향상되었으나 결과적으로 민간사회복지사업을 통제 위축시키는 결과를 낳았다는 비판도 있다.

산본륭, “ 조치비제도の 역사적성격”, ｢상게서｣, p. 132.

복지의 조치가 법률용어로 등장하게 된 것은 1947년 아동복지법의 제정과 함께였으며 그 후 제정된 신체장해자복지법( 1949 ), 정신박약자복지법( 1960 ), 노인복지법( 1963 ), 모자 및 과부복지법( 1964 ) 등에서 사용되었다.

중촌우일, “ 福祉の 措置は何か ｣ 제 45호, ( 동경 : 철도공제회, 1990 ), p.19.

이러한 조치비라고 하는 용어는 1851년 제정된 사회복지사업법 제 5조 2항의 규정에 의해서 국가가 민간시설에 ｢ 조치 ｣에 의한 ｢ 위탁 ｣이라는 형식으로 일반화 되었다.

소실풍윤, ｢ 사회복지시설제도론연구 ｣, ( 동경 : 전국사회복지협의회, 1984 ) p.60.

조치란 용어의 의미는 개발대상자들에게 복지서비스를 제공하기 위하여 도움이 되는 수단이며, 또한 어떻게 하면 그것이 유효 적절히 사용될 수 있을까 하는 과정( process )을 말한다. 그리고 이러한 권리를 실질적으로 보장하기 위하여 조치비의 재원확보가 필요하다. 또한 조치의 과정을 어떻게 하면 민주적이고도 효율적으로 운영하느냐 하는 전문성이 필요하게 된다. 각종 사회복지관련법에 명시된 복지의 조치에 관한 내용은 조치대상자의 신병보호, 생활상의 보호, 의료의 납부, 각종 자금의 대여, 가정보사원을 통한 서비스, 장애인 수첩의 교부, 보장구의 교부, 연락조정, 지도계발, 각종 조사에 이르기까지 다양하다.

1945년 이후 미군정시절에 점령군에 보고한 “ 복지의 조치와 보장 ”이라고 하는 용어는 Welfare Program Security라고 영역하여 조치라는 용어를 복지의 서비스에 해당하는 프로그램으로 표현하였다. 그 후에는 미점령군에 보고하는 법률조문에서 조치라는 용어를 Measures( 수단, 조처 )와 Procedures( 순서, 절차 )의 단어를 사용하였다.

중촌우일, “ 福祉の 措置は何か ”, ｢ 전게서 ｣, p.22.

또한 현행 일본의 사회복지용어사전에서는 조치비라는 용어를 영문으로 placement service fee로 표현하고 있다.

전국사회복지협의회, ｢ 사회복지용어사전 ｣, ( 동경 : 1981 )

이러한 내용을 살펴보며 조치라는 용어의 의미속에는 복지의 서비스와 수단방법 등에 관한 내용이 포함되어 있는 것을 알 수 있다. 우리나라에도 아동복지사업운영지침과 노인복지법, 장애인복지법에 조치라는 용어를 사용하는 근거는 알 수 없으나 이러한 의미가 있다는 것은 인식해 둘 필요가 있을 것이다.

또한 일본에서는 “ 복지의 조치 ”란 법률용어로, “ 조치비 ”는 행정용어로 사용하고 있다. 정부의 예산항목에서는 아동, 노인, 장애자등의 용어와 함께 보호조치비라는 용어를 사용하고 있다. 조치비란 조치권자( 도지사, 시장, 구청장, 군수 )가 요보호자를 사회복지시설에 입소시킨 후 지원되는 필요한 경비를 말한다. 아동복지법에서는 조치비를 “ 아동복지시설을 운영하는 최저기준을 유지하기 위하여 국가에서 지급하는 필요한 경비 ”로 규정하고 있다.

평전청정, “ 아동복지시설における조치비체계の과제と전망 ” ｢ 사회복지연구 ｣ 제 45호, ( 동경 : 철동공제회, 1990 ), p.31.

국가가 조치를 취하여 민간에게 위탁한다는 말은 사회복지시설에 관한 책임이 정부에 있다는 의미가 있다. 따라서 민간은 어디까지나 정부에서 위탁해준 일을 성실히 수행만 하면 된다는 뜻으로 해석할 수 있다.

조치의 종류는 일반적으로 보호의 조치, 보장의 조치, 원조의 조치로 구분하고 있다. 또한 조치라고 했을 때 일부 짧은 기간동안 입소하는 경우도 있으나 대개 장기적인 입소가 많다. 국가가 조치를 취하고 조치비를 지급하기 때문에 사회복지시설의 경영은 안정화될 수 있다는 장점이 있는 반면 시설을 지역사회에 개방하여 사회화를 추진하는데 적극적이지 못하고 소극적으로 안주해 버린다는 비판이 있다. 그리고 사회복지시설에 대한 입소가 꼭 행정기관의 조치에 의한 입소가 바람직하느냐에 대한 논란도 있다. 시설의 경영도 전문가들에 의해 많이 개선되었고 시설에 따라 이용자 부담에 의한 시설이용도가 높아져 가고 있는 이 때 40여년전에 제정된 조치제도도 개선이 필요하다는 요구가 높다.

조치제도の의의 문제점と장래전망 좌담회, ｢ 사회복지연구 ｣ 제 45호, ( 동경 : 철도홍익회, 1990 ), p.61～62

2) 아동복지시설 조치비 교부기준

① 목적

이 교부기준은 후생성소관 보조금등 교부규칙( 1956년 후생성령 제 30호 ) 제 2조의 규정에 근거하여 아동복지법에 의한 입소시설 조치비 국고부담금 교부에 관한 기준을 정하는데 목적이 있음.

② 조치비의 내용 < 표1 참조 >

③ 정원 및 보호단가( 생략 )

④ 지변액 : 보호단가에 그달의 정원, 조치인원의 변경, 보호위탁에 따른 경비를 매월 산정 처리

⑤ 지역구분 :

a. 특갑지역 : 동경, 경도, 대판, 신내천현, 애지현에 해당하는 대도시

b. 갑지역 : 중도시

c. 을지역 : 소도시

d. 병지역 : 상기의 지역에 속하지 않는 지역

( 이상의 분류방법은 정부 인사원 규칙자료에 준함 )

⑥ 보호단가, 사무비의 설정방식 등( 생략 )

후생성아동가정국감수, ｢ 아동보호조치비수장 ｣, ( 동경 : 1987 )

< 표 1 >  조치비의 내용

사무비	인건비	상근직원급여비	급여( 본봉, 조정수당 ), 부양수당, 관리직수당, 기말근면수당, 초과근무수당, 통근수당, 주거수당, 야근수당, 숙일직수당, 특수업무수당, 업무수당, 한냉수당, 급여특별개선비, 기타( 사회보험사업주부담금, 민간시설급여등개선비 ) * 각시설공통
		비상근직원급여비	촉탁의사, 보모, 료모, 보일라기사, 지도원, 요리원등의 상승 임금 * 일부시설제외
	관리비	일반관리비	청비( 소모품비, 통신운반비, 광열수료, 임차손료, 회의비, 비품비등 ), 여비, 피복비, 입소자보건위생비, 직원건강 관리비, 수선비, 근무조건개선비 * 각시설공통
		특별관리비	난방비, 급여개선비, 특수업무대책비, 입소자( 복지 )대책비, 협력의료기관위탁비, 제설비, 기능훈련위탁업무위탁비 * 일부시설제외
사업비		일반생활비	경상적생활비( 성인시설관계 ) * 각시설공통
		특별생활비	동기( 冬期 ) 가산, 기말일시부조, 병약자가산, 장제비, 사회적응훈련비, 피복비등 ( 아동시설관계 ) 교육비, 학교급식비, 견학여행비, 의료비, 입학지도금, 직업보도비, 취직지도금, 장제비등 * 일부시설제외

자료 : 사회복지행정연구회편, ｢ 사회복지법제론․재정론 ｣, 신일본법규, 1981년

3) 아동복지시설 보조금 지원방식

① 단금방식( 單金方式 )

1950년 부터 66년 까지는 단금방식으로 입소자 1명에 한하여 1일단가를 계산 전체인원수에 비례하여 산정한 방식, 일명 입소자비례지원방식

② 표준시설방식

1967년 부터 71년 까지 표준시설방식( 시설종류마다 표준규모의 시설을 설정한 후에 1개 시설당 소요되는 금액을 산정하는 방식 )으로 개선하여 시설에 지원하는 방법

③ 표준시설방식에 직종별 직원정수 인건비 포함 산정방식( 일명 하리쓰게 はりスげ )

소실풍윤, ｢ 전게서 ｣ p.60.

박태영, “ 사회복지시설보호의 현황과 개선책 ”, ｢ 사회복지연구 ｣, 제 16권 제 1호, ( 대구대학교 사회복지연구소, 1987 ) p.24.

상기 조치비에 내용에서도 분류한 것과 같이 조치비란 사무비와 사업비로 나누는데 이중 사업비는 행정기관에서 위탁한 인원을 중심으로 지불한다. 그러나 사무비는 다시 네가지로 분류해서 지원하고 있다.

① 정원지불방식 : 수용인원에 통원이용자를 일부 포함하여 지원하는 방법

( 대상시설 : 부녀시설, 교호원, 정박아시설, 자폐증아시설, 맹농시설, 유아원, 정신박약통원

시설, 정서장애단기치료시설 )

② 현원지불방식 : 행정기관에서 위탁한 인원을 중심으로 지원되는 방법

( 대상시설 : 보호시설, 노인복지시설, 신체장애자후생원호시설, 정신박약자원호시설 )

③ 의료비점수방식 : 사회보험진료수가에 현인원을 중심으로 지원되는 방법

( 대상시설 : 중증심신장해아시설, 지체부자유아시설, 조산시설 )

④ 보육단가지불방식 : 탁아시설( 유아원 )에 지원되는 방법

성뢰용부, ｢ 사회보조금と민간시설경영 ｣, ｢ 사회개혁と 사회보조금 ｣, ( 경도 : ミネルウア서방, 1989 ), p.103

이상과 같이 일본의 사회복지시설 보조금 지원방식은 단금방식으로 부터 시작하여 표준시설방식, 표준시설방식에 직종별 직원정수 인건비 포함 산정방식으로 발전되어 왔다. 또한 조치비의 지불방식도 사업비는 모든 시설에 같은 방식으로 지원되지만 사무비는 수용자 중심시설과 수용 및 통원으로 이용되고 있는 시설에 지원되는 형식을 다르게 하고 있다. 앞으로 우리나라도 수용시설중심으로 부터, 수용 및 통원을 중심으로 한 사회복지시설이 증가하여 나갈 때 참고가 되리라 생각된다. 이러한 사회복지시설 조치비의 지원방식의 변화에 따라 사회복지시설의 경영은 안정 되었으며, 나아가서는 시설이용자들의 생활이 향상되었다고 할 수 있다. 그러나 조치비가 증가하였다고 해서 개별적인 사회사업서비스도 향상되었다고 논하기 어렵다.

Ⅲ. 우리나라 사회복지시설의 정부보조금

1. 보조금과 부담금

일반적으로 보조금( subsidies )이란 판매자와 구매자 사이의 정상적인 경제적 거래에 외부에서 지불하는 무상의 공여금이나 교부금을 말한다. 보조금의 형태는 단순보조금( flat grant )과 일방적보조금( matching grant )으로 나누어 지는데 전자는 종교적 헌금과 같은 민간의 자선적 공여이고, 후자는 조세감면 연구보조금 장학금 보조금 등을 말한다. 즉 사회복지서비스의 구체적인 실현을 위해서 어떠한 대가 없이 지원되는 일방적인 보조를 의미한다.

대구대학교 사회복지연구소, ｢ 사회복지사전 ｣, p.163.

“ 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 ”에서는 보조금에 대한 정의를 “ 국가외의 자가 행하는사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 보조금( 지방자치단체에 대한 것과 기타 법인 또는 개인의 시설자금이나 운영자금에 대한 것에 한한다 ) 부담금( 국제조약에 의한 부담금은 제외한다 ) 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로써 대통령령으로 정하는 것을 말한다.

보건사회부, ｢ 아동복지사업지침 ｣, 1989.

보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에서도 엄밀하게 보조금과 부담금이 규정되어 있음에도 불구하고 우리나라에서는 보조금, 부담금에 관한 용어를 막연하게 혼용 사용하여 왔는데 문제는 여기에서 출발한다.

“ 보조금이란 장려금 또는 원조적인 것을 의미하는 반면, 부담금은 지출하는 단체의 책임에 속하는 사업을 위해 당연하게 부담해야 할 것으로서 교부하는 금전을 말한다. 그리고 보조금의 교부는 무상에 의해 특정한 대상자에 대한 원조이기 때문에 공익상 필요가 있을 때 법률 또는 예산에 따라 시행되는 것이다. 이는 다시 법정보조금과 예산보조금 또는 임의보조금으로 구분한다. 따라서 사회복지관계법에서 규정하고 있는 부담금과 보조금은 넓은 의미로 해석할 경우 보조금이라고 하는 개념속에 포함된다 하더라도 부담금은 법정보조금 카테고리에 속하여 임의적보조금과는 그 취지를 달리해야 한다.

사회복지시설 입소 결정권의 조치권이 국가의 기관위임사무의 일부로서 지방자치단체의 장이 집행권한으로 위탁보호하는 형식을 취한다면 복지의 조치권자는 권리위탁에 따른 조치비용을 임의적보조금 보다는 법정보조금의 일환으로 의무적으로 지불할 책임을 갖게 된다. 지금까지 우리나라 사회복지행정분야에서는 보조금과 부담금에 차이점을 두지않고 임의적보조금으로 인식한 곳에 문제의 핵심이 있다고 할 수 있다. ”

김만두, ｢ 사회복지와 법 ｣, ( 서울 : 홍익재, 1985 ), pp.145～146.

다시말하면 우리나라에서는 임의적보조금 성격의 보조금이라는 용어보다는 법정보조금의 성격을 가진 부담금이라는 용어가 조치권자의 책임을 더 강하게 나타내는 표현이라고 할 수 있겠다. 일본에서도 보조금이라는 용어를 일반적으로 사용하고 있으나 사회복지시설에 지원되고 있는 보조금은 행정적으로 조치비라는 용어를 사용하고 있다. 우리나라에서도 복지조치라는 용어는 노인복지법과 장애인복지법에 규정되어 있지만 아직까지 행정적인 용어로 조치비라는 용어는 사용하지 않고 있다.

우리나라 아동복지법 제 27조( 비용보조 )와 시행령 제 13조( 비용보조 )항에 보면 예산의 범위안에서 국가와 지방자치단체가 100분의 80을 보조금이라는 명목으로 지원할 수 있도록 규정하고 있다.

장애인복지법 제 21조( 비용의 부담 ) 및 시행령 제 19조( 비용의 부담 )항에서는 복지조치에 소요되는 비용은 예산의 범위안에서 국가와 지방자치단체가 부담하도록 되어 있다. 또한 동법 제 23조와 시행령 제 21조에는( 비용의 보조 ) 항목이 별도로 규정되어 있다.

노인복지법 제 19조( 비용의 부담 ) 및 시행령 제 10조( 비용의 부담 )항에서도 복지조치에 소요되는 비용은 예산의 범위안에서 국가와 지방자치단체가 부담하도록 되어있다. 또한 동법 제 22조와 시행령 제 13조에는( 비용의 보조 ) 항목이 별도로 규정되어 있다.

한국사회복지협의회, ｢ 사회복지법령집 ｣, 1989.

이상과 같이 사회복지사업법( 모법 )에 기초하고 있는 아동, 노인, 장애인, 관련법에서도 보조금과 부담금이라는 용어를 일관성이 없이 규정하고 있다. 또한 아동복지법만이 유일하게 복지의 조치라고 하는 규정이 삽입되어 있지 않고 있다. 이러한 사항에 관해 김만두 교수는 “ 우리나라 아동복지법은 5.16군사최고위원회에서 입법될 때 조치권자의 조치위탁에 따른 비용보조로 규정되었다. 또한 1980년 제정된 장애인복지법과 노인복지법에서는 비용부담조항과 비용보조조항을 별도로 구별함이 없이 비용보조만으로 규정한 것은 입법상의 모순 ”이라고 지적하고 있다.

김만두, 전게서, pp.144～145.

아동복지법이 제정된 당시만 해도 비용부담항목에 대한 인식의 결여로 비용보조항목이 규정되었다고 가정한다지만 그후 개정된 아동복지법이나 81년도에 제정된 장애인복지법과 노인복지법에 규정된 비용보조항목이 상호 모순되게 규정되어 있는 사항은 하루빨리 개선되어야 할 것이다. 또한 복지조치에 관한 용어와 조치사항과 조치기관이라는 용어가 장애인복지법과 노인복지법 그리고 아동복지사업지침에서 사용되고 있는 것을 볼 때 우리나라에서도 보조금이라고 하는 용어보다는 부담금, 부담금이라는 용어보다는 조치권자가 책임을 진다는 조치비라는 용어를 행정용어로 사용할 수도 있을 것이다.

“ 사회복지시설의 수용자들은 대부분 생활보호대상자이므로 이들의 보호책임은 사실 정부에 있으므로 소요비용을 정부가 부담해야 함 ”에도 불구하고 예산의 범위내에서 보조할 수 있도록 되어 있는 사항은 정부측에서 책임을 회피할 수 있도록 규정한 소극적인 지원방식이라 할 수 있다. 왜냐하면 이러한 규정에서 주체( 主體 )란 어디까지나 사회복지시설이 되어야 하며 정부는 보조적인 역할만을 하여도 된다는 의미로 간주할 수 밖에 없기 때문이다.

최경석, ｢ 전게서 ｣, 1987. p.75.

또한 앞으로는 수용시설은 물론 종합사회복지관, 장애인, 노인종합복지관 등의 이용시설에서 수익자부담 이용자부담에 의한 사회복지프로그램의 운영이 현재도 실시되고 있으며 앞으로도 계속 증가할 전망이다. 또한 현행 생활보호법 제 39조, 아동복지법 제 28조, 장애인복지법 제 22조, 노인복지법 제 21조 및 그 시행령에서 수익자부담의 원칙을 규정하고 있다. 수익자부담은 사회복지에 대한 공짜의식과 또는 동정에서 오는 수치심을 배제하고 이용자의 폭을 확대할 수 있다는 장점이 있는 반면 시장형 복지시설 단체가 난무할 소지도 없지 않다. 따라서 사회복지분야의 보조금과 부담금은 물론 징수금( 徵收金 )에 대한 연구도 추가해서 계속적인 논의와 검토가 선행되어야 할 것이다.

나석권, ｢ 전게서 ｣, p.154

김범수, “ 사회복지시설의 현대적 변화체계 ”, ｢ 사회복지 ｣ 제 101호, ( 서울 : 한국사회복지협의회, 1989 ), pp.91～92.

2. 사회복지시설의 재정

1) 사회복지시설의 발전과정

① 전후구호기( 1945～1969 )

시설의 발아기라고 할 수 있는 초기 20여년간을 말할 수 있다. 이 때는 해방이후 사회적인 혼란과 6.25전쟁으로 전후 구호재정에 의한 수용보호 차원의 시설운영으로 여러가지로 어려움이 많은 시기였다. 이 시기는 제 1세대들이 선구자적인 정신에 의해 한국사회복지의 기초를 구축한 시기라고도 할 수 있다. 이 때에는 시설의 운영비중에서 외원이 차지하는 비율이 높았다.

② 제도 확립기( 1970～1989 )

외원의 철수와 함께 정부보조금, 민간보조금이 증가하여 시설의 경영이 많이 개선되었다고 할 수 있으나 시설 경영에 어려움이 많아 시설의 고난기 또는 시설의 진통기라고 함이 어울릴 것 같다. 또한 1961년 제정된 아동복리법이 1981년 아동복지법으로 개정되는 등 제도가 확립된 시기라 할 수 있다.

제 1세대와 함께 당시에 시설을 이끌고 온 제 2세대들은 이 시기에 수익성 있는 법인 자산의 확보와, 사업수행상 필요한 재정의 확보라는 커다란 문제에 직면하고 있다. 이러한 현상은 현재 우리나라 사회복지시설의 발전단계에서 해결해 나가야 할 가장 중요하고 시급한 과제라고 할 수 있다.

③ 발전향상기( 1990～ )

시설의 정부보조금, 시설의 사회화, 시설이용자들의 서비스 수준개선, 탈시설화의 논의 등, 다방면으로 많은 변화가 이루어져야 하는 개혁기가 되어야 할 것이다. 이 시기에는 시설경영자들도 1세대에서 2세대, 또는 2세대에서 3세대 즉, 새로운 세대( New generation )들에 의해 시설경영의 합리화에 대한 논의가 부각될 전망이다. 또한 이 시기에는 시설의 수용자들이나 일반국민들도 사회복지에 대한 욕구가 더욱 많아질 것으로 생각된다.

2) 사회복지시설의 재정 내용

한국보건사회연구원, 전게서, pp.321～322.

① 법인자산

사회복지시설 운영의 가장 큰 문제점은 무엇보다도 법인의 재정능력이 미약한 점이라고 할 수 있다. 아동복지시설 법인의 자산규모는 5천만원 미만인 시설이 3.3%, 5천만원 이상 5억원 미만의 시설이 49.6%, 5억원 이상 10억원 미만의 시설은 19.3%, 10억원 이상의 시설이 9.8%, 20억원 이상의 시설도 4.1%로 나타났다.

② 정부보조금

사회복지시설에 대한 정부보조금 지원은 그 수준이 실소요경비에 훨씬 못미치는 최저 수준의 경비 충당에 지나지 않으며 그 지급내용에 있어서도 합리적인 기준이 없는 실정이다. 정부보조금 지급의 문제점은 첫째, 현재 입소자의 수에 비례하여 지급되고 있는 정부보조금은 시설규모의 대형화를 유도하는 요소가 되고 있다. 둘째, 합리적인 산출근거가 없이 지출항목별로 세분되어 지원되고 있어 시설의 자율적인 운영을 저해하고 있다. 셋째, 지역별로 지방정부의 재정능력에 따라 지방비 보조에 차등이 있으며, 시설의 비용부담이 다르게 되어 있어 형평성의 원칙에 어긋나고 있다.

③ 민간자원활용

사회복지시설의 운영이 정부보조금에만 주로 의존하고 있으며 지역사회의 자원을 충분히 활용하지 못하고 있다. 또한 현재의 사회복지시설의 민간재원 조달은 비체계적으로 각 법인별, 시설별, 목적사업별 등으로 후원모금사업이 전개되고 있어서 중복의 폐단이 있으며, 후원자 개발이 직원의 개인적 능력에 좌우되어 시설간 지역간의 격차가 심하다.

* 아동복지시설의 정부보조금 내용

안성신생보육원, “ 2/4분기 정부보조금 ” 자료참조, 1989.

① 시설보호비 : 부식비, 연료비, 피복비, 양곡비

② 아동사업비 : 종사자급식비, 종사자인건비, 종사자의료보험료, 종사자국민연금, 학용품비, 건물유지비, 난방연료비, 의약품비, 도서구입비, 차량유지비, 공공요금 수용경비, 육아간식비

3. 사회복지시설 보조금제도의 문제점

첫째는 보조금의 항간변경 금지규정이다. 사회복지사업법 13조 ② 항에서는 “ 보조금 등은 그 목적외에 사용할 수 없다. ”고 규정하고 있으며 동법 25조에서는 처벌규정을 두어 13조 ② 항의규정에 위반한 자는 5년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 강제성을 부여하고 있다. 그리고 이곳에서 말하는 목적외에 사용의 의미는 예산회계법 제 34조( 예산의 목적외 사용금지와 예산이체 )에서 예산이 정한 각 장․관․항간에 상호 이체할 수 없다고 규정하여 앞에서 설명한 목간전용은 허용하되 보조금의 항간전용을 금하고 있다. 이는 사회복지의 전문성에 비추어 볼 때 자율성 재량성 개별성에 대한 극도의 제한이요 지나친 경직성이라는 비판을 면할 수 없다.

박석돈, “ 사회복지시설과 법제 ”, 최영욱외 공저, ｢ 사회복지시설론 ｣, ( 서울 : 범론사, 1990 ), p.59.

둘째는 사회복지시설에서 20% 자부담하도록 되어있는 자부담 비율의 현실적인 개선이다. 최근 한국보건사회연구원에서 연구된 자료에서도 사회복지시설에 대한 정부의 지원은 시설의 자율성을 보장하는 한도내에서 확대되어 시설운영 주체들이 재정의 압박감에서 벗어나 서비스에 전념할 수 있도록 해야할 것임과 전체예산의 20%의 자부담을 10%로 하향조정해 줄 것과 인건비에 있어서는 100%?! 정부지원을 바라고 있는 것으로 나타났다.

김국도, 하길웅, ｢ 사회복지시설 정부지원금에 관한 연구 ｣, ( 서울 : 한국보건사회연구원 , 1990 ), p.123.

필자도 이러한 견해가 적극적으로 개선될 수 있도록 찬성한다. 그러나 수용시설에 따라서도 일부시설은 수익자부담들을 30% 수용할 수 있는 시설도 있어 모든 사회복지시설의 예산을 일률적인 지원을 적용하는 것은 비합리적이라고 할 수 있다.

Ⅳ. 결 론

이상과 같이 사회복지시설의 정부보조금에 관하여 선진외국과, 우리나라의 보조금제도에 관해 살펴보았다. 이상에서 논의된 사항을 토대로 사회복지시설 정부보조금의 개선점을 제시하면 다음과 같다.

1. 현재 물가 상승률 인상에도 미치지 못하는 우리나라 사회복지시설에 지원되고 있는 입소자비례지원방식에 의한 비용보조는 대폭 상향 지원되어야 한다. 현재 사회복지시설은 최소한도의 생활을 할 수 있도록 지원되고 있는데 이들이 퇴소후에 제대로 사회에 적응을 하지 못하고 방치되거나 다시 사회문제화 되는 사례들을 보면 보조금의 대폭적인 상향조정과 서비스의 개선이 이루어져야 한다.

2. 시설보조금을 지급함에 있어 ① 서울특별시 ② 직할시 및 도청소재지 ③ 기타지방으로 3등급하여 지역에 따라 합리적으로 차등지원이 될 수 있도록 연구 검토되어야 한다. 일본은 특갑( 대도시 ), 갑( 중도시 ), 을( 소도시 ), 기타 지역으로 4등급화 되어 있다.

또한 보조금이 대폭 향상될 때를 가정해서 시설보호단가가 60명까지를 기본으로 하여 20명 단위로 차등지원될 것을 제안한다. 현재 일본은 30명을 기본으로 하여 10명을 단위로 하여 보호단가가 차등지원되고 있다.

3. 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법 등의 관계법 개정시 “ 비용의 보조 ”,“ 비용의 부담 ” 항목은 일관성 있고 체계적으로 개정되어 상호 모순이 되지 않도록 개정되어야 한다. 그리고 부담금은 넓은 의미의 보조금 개념에 속하고 임의적보조금이 아닌 법정보조금이 되어야 한다. 이러한 견해는 조치권자에 대한 책임이 강화되어야 한다는 논리로 볼 수 있다.

또한 법 내용중에 복지조치에 관한 용어가 노인복지법과 장애인복지법 그리고 아동복지사업운영지침에서 이미 사용되고 있다. 어떻게 보면 우리나라의 관련법에는 조치권자는 있으나 조치비가 없는 모순을 갖고 있다. 보조금의 개선방안과 함께 조치비의 용어사용에 대한 신중한 검토가 있어야 겠다.

4. 정부보조금이 적기에 지급되어야 한다. 현재 정부보조금은 길게는 50일, 짧게는 20일씩 늦게 지급되고 있어 시설운영에 많은 어려움을 겪고 있다. 보조금이 매월초 정기적으로 지원되어야 한다.

5. 사회복지시설에 지원되고 있는 정부보조금은 정확한 산출근거가 미약하여 그 기준이 비합리적인 것으로 나타났다. 현재 시설에 지원되고 있는 항목에 관한 재검토와 각 항목에 대한 합리적인 산출 근거를 설정하여 사회복지시설에서 갖고 있는 욕구를 반드시 고려해야 할 것이다.

6. 각 시설별 보조항목의 객관성이 필요하다. 정부에서 보조되고 있는 지원항목에 따라 예를 들어 장의비의 경우 노인, 장애인, 부랑인, 정신요양시설에만 지원되고 있어 타시설에서도 지원욕구가 있는 것으로 나타났다. 그 밖에도 영양비와 병상관리비, 위생대, 보조원, 영양사의 인건비에 관한 항목도 타당한 근거를 검토하여 객관성을 갖도록 해야하며 미지원시설에 필요성이 있을 경우에는 선별하여 지원시설들을 확대해야 할 것이다.

상게서, p.112.

7. 정부보조금의 신설항목을 증가해야 한다는 점이다. 현재 정부에서 보조되고 있는 항목만으로는 재정 및 운영의 어려움으로 시설이 자체적으로 지출하거나 자체지출은 못하나 강력하게 지원되기를 희망하는 항목이 있다. 예를 들면 운전기사 및 경리의 인건비, 시설수용자의 용돈, 사무용품비, 시설종사자들의 각종 수당, 비품비 등의 항목을 신설하여 지원을 요청하고 있는 것으로 나타났는데 현행 정부보조금의 수준향상은 물론 지원항목이 더욱 확대되어야 할 것이다.

상게서, p.113～114.